A atuação da Administração Pública evoluiu, do século XIX para o XXI, de um modelo centrado no ato administrativo (unilateralidade) para um modelo gerencial, que não desconsidera a noção de autoridade, mas a faz dependente de compromisso com os resultados, que só serão legítimos se corresponderem aos direitos, interesses e prioridades das populações destinatárias da ação, que, por isto mesmo, deverão haver participado da definição das políticas e das prioridades traçadas pela autoridade, ou, ainda, com esta colaborar na execução de programas e projetos. Passam a ser tão ou mais importantes do que os atos administrativos os acordos administrativos (bilateralidade e multilateralidade), cujas referências são o diálogo, a negociação, o acordo, a coordenação, a descentralização, a cooperação e a colaboração.
A imperatividade cede espaço à consensualidade.
Identificam-se novas atividades em que o Estado pode atuar mais eficientemente e com menores custos, em relações de coordenação, valendo-se da sinergia com acordantes associativos, públicos e privados, do que o faria nas clássicas relações de subordinação. Em outras palavras, para o superior atendimento de políticas públicas é mais eficiente a parceria que a coerção.
Um estado de juridicidade plena legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência acena como uma possível marca cultural do século XXI, fundada na interação permanente entre órgãos e entidades públicas e entre estes e a sociedade.
A amplitude desse fenômeno dá causa ao surgimento da Administração Consensual, que privilegia o regime de colaboração e de que são instrumentos os convênios, termos de cooperação, contratos de gestão, termos de parceria, contratos de Parceria Público-Privada, protocolos de intenções, consórcios.